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【梁玉萍 张敏】法国公职系统管理和改革启示
来源:国家行政学院学报 2014年8月29日    

 

  [摘要]法国公务员的分类方式及相应的管理方式是在其独特的历史传统下建立起来的,形成了按照工作性质划分行业序列、以序列章程为管理基础的分类方式和管理体制。进入21世纪以来,受新公共管理运动的影响,尤其是全球性经济危机的影响,法国在公务员管理方面逐步进行了以权力下放、调整和放松分类、增强流动性和灵活性为特征的变革。
  [基金项目]欧盟二期研究项目
  [作者简介]梁玉萍,中国人事科学研究院公务员管理研究室主任,研究员,国家行政学院客座教授;张敏,中国人事科学研究院公务员管理研究室博士。
 
  一、法国公务员制度的基本情况
  (一)法国公务员的主要构成
  法国公务员分为国家公务员、地方公务员和医院公务员①(不含医生);国家公务员分为巴黎的中央机关公务员、隶属于大区的公务员、中央派驻地方的行政机构公务员以及中小学教师、军事公务员等,现有约238万,占公务员总量的45%。地方公务员是地方分权立法后在地方政府工作的公务员。地方政府机关及其所辖的公共机构的工作人员约有180万,占公务员总量的34%;公共卫生保健工作人员111万,约占公务员总量的21%。
图1法国各系统公务员人数变动情况
 
  (二)法国公务员管理制度的基本特点
  1.公务员职数受预算约束
  法国各地方政府财政是独立的,地方公务员的薪酬、福利等均由各地负责,不隶属中央。从2000年到2011年,公务员的总人数有所上升,主要是由地方公务员人数上升所致,这是法国分权体制下地方政府根据财政预算自行决定的。国家公务员的人数近些年有所降低,法国行政与公职总局规定自2008年开始,国家公务员每退休2名补充招录1名。
 
图2法国公共职位在全国就业中的比例
2.专门机构负责对公共职位总体规划
  法国于1945年成立公职局(DFP)以及国立行政学院(ENA)。1959年,法国公职局转变为法国行政与公职总局,隶属总理直辖部门。2007年后,法国行政与公职总局隶属于财政部。自2011年至今,法国公职总局被确立为一个相对独立的部门,尤其是2012年5月以来,负责行政现代化的所有问题:公职、国家改革和分权。法国行政与公职总局主要职责和任务包括三大方面:一是制定公务员总章程和公务员管理的相关法律法规;二是负责主持跨部门对话,负责与其他相关部门的协调;三是负责传播人力资源管理和治理的有关成果,协调和推动公职体系改革。法国行政与公职总局有内设信息传播局、薪酬和社会保障局、高级公务员管理局三个机构,同时还有若干咨询和协调机构。如法国公职高级顾问机构(CSFPE),旨在就所有总体有关国家公务员和公职的问题进行磋商。公职普通顾问机构(CCFP),该机构由负责公职的部门主持,由工会组织、地方雇佣人员组织以及医院组织构成。社会行为部际委员会(CIAS),旨在就国家级和地区级部际社会行为提出方针。
  3.各级政府依法进行自主管理
  法国国家行政体系分国家、大区、省和市四级。其中,大区27个,省101个,市38782个。大区主席和省长由中央政府委派,市长由城市理事会从理事中选举产生。1982年建立地方分权制度后,中央和地方的事权都分别由法律做了相应规定。在遵守国家《公务员总章程》的前提下,大区、省、市等各级地方政府和中央部门在人事上有较大的自主权,可以独立地进行公务员的任用、晋升、调动、培训等各项业务,可以自主设置工作岗位,国家不干预。中央政府各部门设有专门的人事行政机构,具体负责管理本部门机关及派出机构、所属公共事业单位公务员的考试录用、考核、任用、奖惩、培训、工资福利等工作。省一级设有公务员管理中心,在遵守中央统一制定的有关地方公务员法律的原则上,可以制定本地公务员管理的具体规定并负责实施。
  表1法国公职系统构成及管理规章(1983年7月13日通过的第83-634号法律) 
  4.公务员职业发展生涯明确
  公务员一旦被公职部门录用,则成为某一公职序列和某一等级的成员,担任不同级别的职务,并在不断提升及相继担任不同职务的过程中渡过其整个从业时期。根据职业生涯不同,可以分为两大类:一是以公务员身份正式考录进来的,服务期限最少15-30年;二是招聘进来的合同制员工,又分为定期合同和不定期合同员工,招聘的合同制员工约占公务员队伍的20%左右。公务员身份可以在序列内流动,合同制是专门技术岗位聘任,不能转岗。为避免政府长期临时用人的情况,法国规定合同制员工工作不能超过6年,超过则要签固定期限合同。
二、法国公务员分类管理特点
  法国公务员的分类方式及相应的管理方式是在其独特的历史传统下建立起来的,形成了按照等级和序列为管理基础的分类方式和管理体制。进入21世纪以来,受新公共管理运动的影响,法国在应对经济危机的挑战中进行了以权力下放、调整和放松分类、增强流动性和灵活性为特征的变革。
  (一)法国公务员的分类
  1.纵向等级分类
  《法国公务员总章程》把公务员按职位高低和文化程度分为A+、A、B、C四类其中A+类不是法律定义,是比A类更高一个层级,国立行政学院毕业的公务员都属于A+级。。A类是高级公务员,主要是决策层,承担拟定政策、起草法规、组织管理等工作,负责推行部长会议决定的政策,提供具体措施。如中央各部门、各大区、省级政府机关的主要领导人都属于此类。A类须有正式的高等教育毕业文凭,其中国家机关的公务员主要以A类为主。B类是中级公务员,属于应用型公务员,主要任务是行政执行,具体负责执行法律、法令和上级命令。具体在A类公务员的领导下工作,进入B类的公务员必须持有初级高等教育(相当于我国的大专)或高中教育文凭,如行政秘书。C类是初级公务员,主要是执行层,承担具体工作,一般从事操作性较强的岗位工作,在A、B类公务员领导下执行法规、具体方案的实施,C类公务员至少持有初中文凭并经过特定的职业教育培训,具体包括打字员、助手、办事员、邮递员、技术工人等原先承担非专业性的最简单性质工作(如勤杂事物)的D类公务员已基本并入C类。
图3各系统中不同等级公务员比例情况
  2.横向序列分类
  法国在公务员管理系统中基于行业区分制定了公职系统的国家行业索引,这些行业既有跨部门的,如人力资源管理、法律等;也有非常专业的,如外交、司法、教育等。在行业基础上,按从事的职业工种不同分为342个序列(类似于国内“工种”的概念)。序列是指根据工作的业务性质,把业务性质相同的所有职位归并集合,一个序列就是一种专门职业。如行政秘书、撰写法律文件的文员、图书馆长、普通电工等。每一序列由具有类似职业性质并可以担任某些职位的公务员组成。这些序列有国家公职总局设立的通用类序列,也有部门或行业设置的序列。每个序列都有具体的规定和相应详细的职位说明书。在管理上,每个政府机构可以根据序列要求制定职位说明。
  (二)基于公务员分类基础上的招录、晋升、考核及培训
  1.不同等级公务员采取不同的考录方式
  法国公务员管理机构中设有公务员招录中心,专门负责公务员考试录用工作。考试则有相对独立的考试委员会主持,高级公务员一般通过行政学院的入学竞争考试录用并按毕业成绩顺序选择单位,其他公务员录用由用人机关自行办理,考试方式和内容由考试委员会决定。公务员考试有内部竞争和外部竞争两种方式,非公务员必须参加外部竞争考试才能进入公务员队伍。
图41998-2011年法国公务员招聘情况
  2.遵循职务与级别并行的晋升通道
  一方面,公务员可以根据年资和工作成绩实现晋级,这是一种工资待遇的提高而没有职务的变化;另一方面,公务员可以根据职位空缺情况,通过职业竞争考试或内部竞争考试或通过选拔而进入另一个更高序列担任更高职务。
  3.实行严格细致的考核
  法国公务员的考核权属于行政首长,每年进行一次。考核的内容非常详细,包括健康情况、专业知识、 工作能力、 守时执勤情况、 整洁状况、合作精神、服务精神、积极性、工作速度、积极性、工作方法、洞察力、组织力、指挥监督力这14项。不同序列和岗位的公务员至少选择其中6项作为考核内容,按总分排列优劣等次。
  4.重视通过培训提升能力
  继续教育和终生学习是法国公务员的权利,《公务员总章程》明确规定了公务员有接受培训的权利和义务,公务员有权利享受经常性的职业培训。法国行政与公职总局发挥培训网络和领导的作用,成立部际培训领导委员会,对地方行政学院和法国国立行政学院进行监管,支持地区性平台(PFRH)培训顾问网络的有效化,引导培训现代化工作。法国通过完备的培训网络和体系提升公务员的能力。 
三、法国公务员管理面临的挑战和改革新举措
  (一)法国公务员管理面临的挑战
  受2008年经济危机影响,法国经济增长停滞,公共服务受预算削减和需求增加双重挤压。“少花钱多办事”的原则迫使政府通过努力不断提升效率,弥合需求与能力间的差距。为此,法国一方面着力调整原有部门设置,积极回应公众需求;另一方面,致力于构建“大职能、宽领域、少机构”的大部门体制。这些改革举措和实践对于公共部门如何实现责任回归,增强服务能力提出了严峻挑战。
  受上述改革背景的影响,法国公务员管理中主要在以下几方面进行了反思,一是重塑公务员价值观和职业道德问题;二是改善分类管理、职业生涯和岗位流动问题;三是制定合理的公务员薪酬标准;四是妥善处理公务员退休问题。
  (二)法国公务员管理改革的新举措
  为了应对上述问题和挑战,法国公务员管理进行了大量改革,特别是在分类管理和序列调整等方面实施一些新的举措。
  1.重新评估公务员法律法规,提出改革方案
  法国传统的行政体制是高度集权的,随着形势的变化,法国公共部门管理的现代化增强,改革节奏加快。受此影响,法国行政与公职总局的使命也发生了很大的变化。为此,法国对实施30多年的公务员管理中的法律法规进行了重新评估,反思高度集权的弊端,由法国内阁办公厅提出向议会提交三个改革法案:《地方分权法》、《公务员身份法》、《行政简化法》,由地方、公务员、工会参与讨论;目的是要在公务员管理中进一步分权,充分发挥地方政府作用,以适应新形势的需要。
  2.大幅减少职位序列,调整网格化的分类体系
  法国公务员跨序列的调动一定要进行考试,公务员序列的分散产生了过高的成本并抑制了公务员的流动性。因此,法国对序列分类进行改革调整,最大趋势就是减少序列。2005年,行政与公职总局实施了减少序列的方案,公务员序列分类由原来的700个减少至2012年的342个,计划到2018年进一步缩减为230个。公务员职位序列的减少不是裁员,而是为了公务员流动能够更加顺畅和适应发展。
图5 2004-2018年公务员序列数量缩减情况
  资料来源:法国行政与公职总局,www.fonction-publique.gouv.fr。
  3.进行动态管理,增强职位设置的前瞻性
  法国减少公务员的职位序列有着明确而具体的实施步骤:先作预算,再进行全面职位调查。在职位调查确定序列的基础上,每个序列下的职位说明中不仅包括职位概念、基本任务、所需要具备的知识、教育水平、特殊条件等,还必须包括职位未来的发展趋势。通过这种动态管理促使公共机构对职位设置进行思考,也使得公务员个人明确职业发展通道。
  4.整合奖金津贴,减少公务员流动阻碍
  法国公务员管理中非常注重通过岗位流动这种交流机制实现人才专业化和复合化的结合。但是法国公务员的奖金和津贴设计复杂,阻碍了公务员的轮岗交流。法国公务员享有较为优厚的薪酬福利待遇,此外还有四类津贴或奖金。一是普发性的津贴,如住房补贴、家庭津贴等;二是加班津贴;三是五花八门的奖金;四是特殊条件的补助,如与艰苦工作条件挂钩的饭补等。津贴和奖金占薪酬收入的比重和等级分类不同,A+类公务员一般占收入的60-70%,A类占30-40%,B类和C类约占10-30%。这些奖金基本上由各部门自行设立并安排有财政预算资金,但由于部门间的奖金差距大影响人员流动。目前,法国正着手建立根据绩效表现的统一奖金制度,方便公务员实现更好地交流。 
四、启示与借鉴
  党的十八届三中全会明确提出要“深化公务员分类改革,推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度,加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度”。我国公务员管理有自身的特点,在制度设计上应结合我国实际情况。
  (一)加强公务员管理法律法规的评估与调整
  在经济、政治因素的影响下,法国公务员管理积极进行改革,其中很重要就是对公务员管理的法律法规进行评估、反思和调整,以更好地适应形势发展的需要。我国公务员法于2006年1月实施,初步形成了一套较为完善的公务员管理法规体系,为公务员管理的规范化和科学化提供了保障。但是,也应该看到当前公务员管理中出现的新的形势要求,积极对公务员法及其配套法规进行“立法后评估”,不断完善我国公务员管理法规,以适应社会发展的变化。
  (二)以“管理专业化”推进公务员的分类管理
  法国现代公务员制度具有一个突出的特点,即专业化与分类原则相统一,根据政府工作的不同专业和不同级别的各类工作人员的特点,制定一套分类合理、层次清晰、职责明确的规范,实行有区别的管理。法国公务员各职位可用不同的因素及品评标准来实施评价,增强了工作分析和职位评价的针对性和科学性。这种分类进行分析和评价的原则和方法值得我们借鉴,我国公务员的分类管理应当在管理专业化的要求下深入推进。各地以行政执法类、专业技术类公务员为主的一些部门展开了有益地探索,如公安系统等。公务员的分类管理确实可以从专业技术类公务员比较集中的行业和部门入手,建立相应的“行业组群”,实现管理的科学化。
  (三)建立公务员管理决策咨询机制
  随着管理专业化进程的加速,法国在公务员管理方面引入了咨询机构辅助决策。这种方式对我国的公务员管理也很有启发。如在分类管理方面,一方面我国公务员分布的地域范围广泛。公务员不仅分布在中央各部委,大部分公务员都服务于各级地方政府,如何进行协调管理是个重要的问题。另一方面,社会发展进步加速了专业技术类职位的更新,要求根据形势变化对公务员管理工作进行调整。从这两方面讲,成立专门咨询委员会,对公务员分类进行动态管理就显得尤为必要。
  (四)重视公务员能力建设和发展
  法国把公务员能力建设作为提高行政管理现代化水平,实现社会、经济发展战略的重要保障。下一步,我国应进一步加强公务员的能力建设,通过大力推进公务员的培训,提高公务员的工作能力和专业知识。在分类管理基础上不断改进培训方式方法,推广公务员的分级分类培训,突出提高不同岗位对人员素质和能力的要求,着力提高培训的专业性和针对性,使公务员培训更具实效性和竞争性。
  (五)建立不同类别公务员的职业发展通道
  为了能够更好地从宏观上协调整个社会的发展,法国将政府中专职从事社会公共事务管理的人员塑造成为专业人士,并进行专门管理。畅通的职业发展通道和良好的职业预期成为法国公务员管理的重要基石。我国推进公务员分类管理,基本目标在于拓展各类公务员的职业发展通道,应该尽快建立完善不同类别公务员的职务序列以及晋升通道,既是保持队伍稳定的需要,更是增强公务员队伍活力的迫切要求。
  [参考文献]
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